Fecha: agosto 1, 2025

Mariela Moreno Vaca
Directora del área de derecho Financiero y Bancario / LEXVALOR 

La Ley de Integridad Pública, recientemente publicada en Ecuador plantea en su Disposición Transitoria Décima Primera una transformación sin precedentes: la posible conversión obligatoria de ciertas cooperativas de ahorro y crédito (COACs) en sociedades anónimas del sector financiero privado. Esta medida, supuestamente orientada a prevenir riesgos sistémicos, implica no solo una grave afectación a los principios del derecho cooperativo, sino también contradicciones con la Constitución (CRE), el Código Orgánico Monetario y Financiero (COMF), y los marcos doctrinarios que rigen la economía popular y solidaria.

1. Naturaleza jurídica: Sociedad de personas vs. Sociedad de capital

Las cooperativas son organizaciones que forman parte de la economía popular y solidaria, que se basan en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al ser humano por sobre la acumulación de capital.  Nacen de forma voluntaria como sociedades de personas, en busca de satisfacer necesidades económicas, sociales y culturales comunes, a través de la autogestión, la solidaridad y la participación democrática de sus miembros. 

Su principio de “un socio, un voto” contrasta frontalmente con las sociedades de capital, donde el poder está en proporción al dinero aportado. Las COACs persiguen el bienestar de sus socios y comunidades, no el lucro. Son estructuras profundamente vinculadas al tejido social y han sido históricamente un mecanismo de resistencia a la exclusión financiera, ya que las COACs nacen donde los bancos nunca llegaron.

En cambio, los bancos —sociedades anónimas del sector financiero privado— se estructuran como sociedades de capital, orientadas a la maximización de utilidades de sus accionistas. Su gobernanza depende del peso económico de cada accionista. Por lo tanto, transformar una cooperativa en un banco es destruir su esencia jurídica y social.

2. Violación del principio de legalidad 

El artículo 175 del COMF define la conversión como el cambio de objeto o tipo de entidad dentro del mismo sector financiero. Es decir, una cooperativa puede transformarse en otra figura dentro del sector financiero popular y solidario, pero no en una entidad del sector financiero privado. Esta norma tiene una razón, fundada en la incompatibilidad estructural y filosófica entre ambos modelos, diferencia que ha sido reconocida por nuestra CRE, que incluso obliga a establecer normativa, regulaciones y controles diferenciadas por sector, atendiendo justamente a su naturaleza distinta.

La disposición transitoria comentada viola este mandato expreso del COMF, generando una mutación intersectorial que excede lo legalmente permitido. Además, impone una transformación involuntaria, contraria al principio de libertad de asociación garantizado en la Constitución y en la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria (LOEPS).

3. La Constitución y la protección del sector financiero popular y solidario

El marco constitucional ecuatoriano establece de manera expresa un modelo económico alternativo al paradigma neoliberal de libre mercado. El artículo 283 de la Constitución de la República dispone que:

“El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir.”

Esta disposición no solo declara el principio de un modelo económico alternativo, sino que estructura un sistema plural, donde conviven diversas formas de organización económica: pública, privada, mixta, popular y solidaria. Esta última —la economía popular y solidaria— tiene reconocimiento constitucional explícito, y su regulación diferenciada es un mandato del texto supremo. No se trata de un simple marco legal creado por conveniencia, sino de una visión de desarrollo humano integral, con enfoque de derechos, equidad, sostenibilidad y reciprocidad.

Dentro de este modelo, las cooperativas de ahorro y crédito (COACs) son manifestaciones concretas de la economía popular y solidaria, y como tales gozan de un marco de protección y desarrollo autónomo, que no puede ser sustituido o absorbido por las lógicas propias del sector financiero privado. De hecho, al incluirlas como parte del sistema financiero nacional (art. 311), la Constitución refuerza su papel no subordinado, sino complementario y necesario para garantizar la inclusión financiera y el buen vivir de amplios sectores de la población.

La transformación forzada de cooperativas en bancos rompe con esta arquitectura constitucional. Al pretender trasladarlas al sector privado, se anula su identidad jurídica, se desconoce su naturaleza social y solidaria, y se vulnera el principio de legalidad y especialidad normativa, al imponerles un régimen que responde a una lógica ajena y contraria a sus fines fundacionales.

Este tipo de intervención es, además, una forma de regresividad normativa en materia de derechos económicos y sociales, que el Estado tiene la obligación de evitar, conforme al principio de no regresividad establecido en el derecho internacional de los derechos humanos y reafirmado por la Corte Constitucional del Ecuador.

En lugar de avanzar hacia un modelo más solidario, la disposición transitoria comentada genera una regresión que atenta contra la diversidad económica reconocida por la Constitución, vulnera el derecho a organizarse bajo los principios del cooperativismo y amenaza con debilitar a un sector que ha demostrado resiliencia, impacto social y compromiso con las comunidades.

4. Las COACs: Inclusión, gobernanza y sostenibilidad

En Ecuador, más de seis millones de personas son socias de cooperativas de ahorro y crédito, con una participación femenina del 49%, lo cual refleja su papel central en la inclusión financiera de mujeres y sectores históricamente excluidos. La gobernanza cooperativa —democrática, participativa y transparente— constituye una fortaleza distintiva frente al modelo bancario tradicional.

Además, las COACs administran el 65% de la cartera nacional de microcrédito, superando los 11 mil millones de dólares hasta mayo de 2025. Este enfoque hacia el financiamiento de pequeños emprendimientos y necesidades comunitarias las posiciona como actores clave para la economía popular.

A pesar de que su rentabilidad (ROE) es significativamente menor a la de la banca —2% frente al 12% que reportan los bancos— esta diferencia no responde a una ineficiencia financiera, sino a una visión diferente del éxito institucional. Mientras que la banca prioriza la maximización de utilidades, las COACs operan bajo el concepto de balance social, destinando recursos y esfuerzos al apoyo integral de sus socios, incluyendo educación financiera, programas de salud, fortalecimiento organizativo y asistencia en contextos de emergencia.

Este enfoque solidario tiene un impacto directo en los indicadores financieros, pero maximiza el valor social generado, coherente con su finalidad no lucrativa y su compromiso con el buen vivir. Por tanto, evaluar a las cooperativas exclusivamente con criterios bancarios distorsiona su verdadero aporte y desconoce su naturaleza jurídica, social y económica.

5. Seguridad financiera: las COACs están reguladas, supervisadas y protegidas por mecanismos sistémicos

Uno de los principales argumentos esgrimidos para justificar la transformación forzada de cooperativas en bancos es la necesidad de garantizar la “estabilidad financiera” y prevenir riesgos sistémicos. Sin embargo, este temor carece de fundamento jurídico y técnico, dado que las cooperativas de ahorro y crédito ya forman parte de los mecanismos nacionales de seguridad financiera establecidos por el propio Código Orgánico Monetario y Financiero.

El Artículo 80 del COMF establece las funciones de la Corporación del Seguro de Depósitos, Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados (COSEDE), dentro de las cuales se incluye expresamente la administración del seguro de depósitos y del fondo de liquidez tanto para el sector financiero privado como para el sector financiero popular y solidario. En otras palabras, las COACs están incorporadas al mismo sistema de protección sistémica que los bancos privados, con iguales responsabilidades y derechos.

Entre los mecanismos aplicables se destacan:

• El Seguro de Depósitos, que protege a los ahorristas en caso de liquidación forzosa, es financiado también por las COACs mediante el pago de primas.
• El Fondo de Liquidez, al que las COACs han aportado más de mil millones de dólares, sirve como respaldo ante eventos de iliquidez temporal, garantizando la solvencia de estas entidades.
• La regla del menor costo, la posibilidad de exclusión y transferencia de activos y pasivos, así como la acción legal contra administradores en caso de quiebra fraudulenta, son medidas que también se aplican a las entidades del sector popular y solidario, conforme al régimen de responsabilidades establecido.

A esto se suma que las COACs están sujetas a regulaciones en materia de riesgos de crédito, liquidez, operativo, legal, de mercado y reputacional, con estándares similares a los exigidos a los bancos. No existe, por tanto, una “zona gris” regulatoria. Las herramientas existen, están vigentes y deben ser utilizadas y fortalecidas por los órganos de control, sin necesidad de transformar la identidad del modelo.

Forzar la transformación de estas entidades bajo el pretexto de riesgo sistémico ignora que ya son parte del sistema de protección financiera del país. El verdadero camino es mejorar la supervisión, promover mayor transparencia y capacitación técnica en el marco cooperativo, y respetar los mecanismos jurídicos existentes que han sido diseñados precisamente para prevenir los riesgos que se pretende evitar.

6. Fortalecer, no desmantelar: el verdadero camino para preservar la estabilidad financiera

Si el objetivo de la Disposición Transitoria Décima Primera es preservar la estabilidad del sistema financiero y proteger al sistema financiero nacional, la transformación forzada de cooperativas en bancos no es ni técnica ni jurídicamente la solución adecuada. Lejos de contribuir al equilibrio del sistema, esta medida atenta contra la identidad institucional del sector popular y solidario, genera incertidumbre normativa, y podría incluso provocar el mismo riesgo sistémico que pretende evitar.

Como se ha señalado, las cooperativas ya están plenamente integradas en los mecanismos de protección financiera establecidos por el Código Monetario y Financiero, a través del Seguro de Depósitos y el Fondo de Liquidez, administrados por la COSEDE, conforme al artículo 80. Además, cuentan con regulaciones similares a las aplicables al sector financiero privado en materia de riesgos financieros, auditoría, solvencia, provisiones, gobierno corporativo y control.

En lugar de desmontar un modelo exitoso de inclusión y resiliencia financiera, el Estado debe actuar conforme a la Constitución y a la ley, fortaleciendo las capacidades técnicas del sector, y no asimilándolo al modelo bancario. Para ello, se deben impulsar las siguientes acciones:

• Reforzar la supervisión efectiva de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS).
• Ampliar la capacitación y tecnificación de los dirigentes cooperativos, promoviendo el cumplimiento riguroso de los principios del cooperativismo.
• Fortalecer el balance social y la evaluación de impacto comunitario, lo cual debe ser parte del control institucional, además de los indicadores financieros tradicionales.
• Preservar la figura del fondo irrepartible de reserva, que pertenece colectivamente a los socios y no puede ser convertido en capital accionario ni transferido, lo cual representa una barrera jurídica estructural para cualquier proceso de transformación.

Debilitar el modelo cooperativo implica renunciar a los logros alcanzados: más de seis millones de socios, una participación femenina del 49%, una cobertura territorial que llega donde los bancos no llegan, y una profunda integración al tejido social. A pesar de manejar carteras de mayor riesgo (como el microcrédito), las COACs han demostrado su capacidad de gestión, sostenibilidad y cumplimiento regulatorio.

Por lo tanto, lo que el Ecuador necesita no es que las cooperativas se conviertan en bancos, sino que se reconozca, respalde y fortalezca el modelo de economía social y solidaria, conforme lo establece la Constitución. La transformación forzada no solo es innecesaria: es regresiva, jurídicamente insostenible y socialmente perjudicial.

 

BIBLIOGRAFÍA:

Constitución de la República del Ecuador, R. O. 449 de 20 de octubre de 2008.

Código Orgánico Monetario y Financiero, Libro I, R. O. Suplemente 332 de 12 de septiembre de 2014.

Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria, R.O. No. 444 de 10 de mayo de 2011.

Ley de Integridad Pública, R. O. Suplemento 68 de 26 de junio de 2025.